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积极探索农村土地公有制实现方式
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信息来源: 中国国际经济交流中心 时间: 2015-12-25

  目前我国正处于工业化、城市化、农业现代化快速推进的过程中。工业化需要从农村不断输送出高素质的劳动力,在由农民向第二、三产业从业人员的身份转换中,他们的承包地如何处理?城市化需要为新增人口提供住房和公共服务,如何让他们把在农村的住房置换为城镇的住房,把减少的农村宅基地变为城市新增建设用地?农业现代化需要发展社会化大农业,如何把家庭小规模土地经营转变为规模化、集约化经营?对于这些迫切需要回答的问题,党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)都给出了明确的答案。在农村土地制度改革上有了三大突破。不折不扣地落实《决定》的有关部署,将为三化同步推进提供强大动力,为实现十八大提出的到2020年全面建成小康社会目标做出贡献。

  一、允许农民对土地的承包经营权抵押、担保、流转

  改革以来,我国离开土地的农民工已达2亿多人。他们在农村的承包地大部分依靠农忙季节回乡耕种或交给亲友代耕。这种状况带来两个不良后果:一是粗放型耕作降低了土地产出率,许多地方出现土地撂荒现象;二是在城市工作不稳定难以形成高素质的产业工人队伍,制约着工业升级的进程。解决这个矛盾的唯一途径就是鼓励外出农民工将自己的承包地转让出去,使土地向规模化经营主体集中。这件事在许多地方实际上已经在做,只是在国家政策上尚未得到足够支持。十八届三中全会《决定》明确指出:“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。”这是农村土地经营制度的一个重大突破,是从农村实际出发做出的一项重要改革。按照《决定》精神,农村土地公有制将实行三权分置:所有权归村集体,承包权归农户,经营权放开。要稳定所有权,落实承包权,搞活经营权。所有权归村集体,不准自由买卖,就能避免土地的兼并。农户将承包权抵押后,如果失去了抵押物,债权方拿到的仍仅仅是土地的用益物权。承包权归农户,农户对承包的土地拥有法人财产权或用益物权,就可获得土地转包收入即财产性收入。承包权有了交换价值,进城农民转让承包权的积极性就会提高。放开经营权,鼓励种粮大户、农业公司、合作社扩大土地经营规模,对提高农业劳动生产率和土地产出率,都有重要作用。经验证明,有的农民把土地转让出去,获取的转包费甚至超过自己耕种的纯收入。有些地方将每亩地年转让费定为1000斤小麦的市场价。投资农业搞集约化经营,田埂取消可增加耕地面积5%,统一良种、深耕、灌溉、施肥、灭虫,单产提高,回报率可达30%以上。要抓紧搞好土地确权颁证工作,为土地承包权流转创造条件。

  当前,农业现代化面临着千载难逢的机遇:一是农业劳动力转移有出路;二是大量社会资金急于寻找投资途径;三是市场对优质绿色农产品需求旺盛;四是农用工业能够满足农业现代化对技术装备的需求。这四个条件同鼓励土地承包经营权转让的政策结合在一起,农业现代化的进程将大大加快。

  土地承包权流转,使农民从提高效率中增加收入。按照目前每亩转包费700元计算,一户10亩地每年可收入7000元。两口子出去打工,年收入6万元左右,加上土地转包费收入,家庭年收入即可进入中等收入家庭行列。种地的农民由于扩大了经营规模,收入也可以大幅度增加。根据实际经验,在单季农业地区,一个农民种100—120亩地;双季农业地区,一个农民种50—60亩地,农业劳动生产率就能达到第二、三产业的平均水平,农民就能成为体面的职业。而按照现在的机械化条件,在平原、浅丘岭地区,一个劳动力能种几千亩旱地。在南方水稻产区,一个农民能种几百亩水田。由于劳动生产率提高,其收入将超过外出打工的收入,有助于形成稳定的高素质农民队伍。土地的规模化经营有力地推动农业现代化,我国农业将会由一个弱质产业转变为具有国际竞争力的产业。

  二、允许农户宅基地和住房抵押、担保、转让

  今年政府工作报告提出了抓紧实现一亿农民工市民化的目标。农民工市民化的一个基本条件就是在城里有住房。如果单靠打工收入买房,那将遥遥无期。如果把在农村的房子连同宅基地卖掉,就能获得一笔可观的收入,在城里买方或租房就有了可能。《决定》提出:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”这为实现农村住房商品化提供了政策保障,是农村住房和宅基地制度改革的重大突破。照此要求推进改革,既有利于增加农民收入,缩小城乡收入差距;又有利于减少农村住房占地,满足城市化对新增建设用地的需求;还能够促进农民工市民化。目前农民工有2.6亿人,留守儿童6000万,留守妇女4600万,留守老人4000万,共有4亿多人全家分离。在群众路线教育中,我们倡导关心群众生活,帮助4亿多人早日实现全家团圆梦,这是一件多么大的好事啊!应当根据各地情况抓紧来做。

  世界各国经验证明,在城市化过程中,建设用地是减少的,耕地是增加的。因为城市化提高了土地利用的集约化程度。从我国的实际情况来看,农村人均占有的建设用地是城市的3.5倍,全国城乡建设用地22万平方公里,其中村庄建设用地达17万平方公里即2.55亿亩。目前我国土地资源的最大潜力在农村的宅基地。由于对农户的宅基地实行供给制,否认其商品属性,助长了宅基地的滥占滥用。改革30多年来,农村人口减少了2亿多,宅基地不减反增,根源就在于此。承认农村包括宅基地在内的住房的商品性质,允许其通过市场进行交换,是集约节约利用土地资源的客观要求。推进这项改革,不仅不会冲击18亿亩耕地红线,相反可以增加耕地。由于宅基地所占用的一般都是好地,复垦之后,其单产水平必将高于普通耕地。

  承认农民住宅的商品属性,是实现生产要素在城乡之间双向自由流动的必然要求,是发挥市场在资源配置中决定性作用的客观需要。我国实行社会主义市场经济体制已经20多年,至今仍不承认农民的住房是商品,严重损害了农民的利益,成为城乡收入差距不断拉大的重要原因。因为城市居民80%以上都有自己的私有住房。随着住房价格的上涨,城镇居民的财产不断增加。农民的住房由于不能商品化而失去了的财富升值的机会。限制农民住房进入市场交易,等于剥夺了农民拥有财产性收入的机会。这是城乡居民之间最大的不平等。《决定》提出允许农民包括住房在内的宅基地抵押、担保、转让,是农村房地产制度的重大突破,是市场决定资源配置原则的重要体现。粗略估算,按每亩地20万元计,全国农村17万平方公里宅基地的市场价值可达51万亿元以上。这笔巨大财富赋予农民,是《决定》送给农民的大红包,可有效地缩小城乡居民之间的收入差距,将成为农村实行全面小康和农民工市民化的重要支撑。

  有的同志可能担心,万一进城农民工失业,农村又回不去,怎么办?这种担心是不必要的。因为进城落户的农民,将享受城市的失业保险。而且,中国工业化、城市化的历史进程是不会倒转的。农民工的下一代,在城市接受较好的教育,其生存能力肯定会比其父辈强。他们逐步融入城市,除少量返乡创业外,多数人不可能再回到农村去了。

  也有的同志担心,实行土地的占补平衡,即允许在一定地域内农户退出宅基地后新增耕地与城镇新增建设用地挂钩,会不会出现占好补劣,降低耕地质量。对此,只要建立由第三方参与的土地质量评估机构,赋予其相应职责,就能加以避免。因担心耕地质量问题而拒绝宅基地制度的改革,只能是因噎废食。

  从国际经验来看,农民能不能分享到城市化过程中土地增值收益,是能不能跨越中等收入区间、进入高收入国家的关键。日本、韩国与印度、巴西、墨西哥提供了正反两方面的经验。我国正处于向高收入国家跨越的关键阶段,落实《决定》精神,使中国农民也能分享到土地增值收益,将为改变城乡二元结构,顺利跨入高收入国家行列提供保证。

  三、农村集体经营性建设用地可与国有土地同权同价

  《决定》提出,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”长期以来,城市新增建设用地都是由政府从农民手里先征用为国有土地,在完善道路、供水、供电等基础建设后,进行“招拍挂”。土地增值收益大部分落入政府手中,被征地农民的权益往往得不到保障。按照《决定》精神,农民将从经营性建设用地的出让中获得较高补偿,包括就业、社会保障和住房,都将得到较好的安置。这是从维护农民利益出发对征地制度的重要改革。《决定》还特别强调要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。充分体现了对农民利益的重视。

  建立城乡统一的建设用地市场,是发挥市场配置土地资源决定性作用的重要举措。长期以来,城乡之间生产要素不能双向自由流动,农村的劳动力、资金、土地可以源源不断流入城市,而城市的资金、技术、人才到农村流不进去,农村市场形成一个屏蔽,这是导致城乡差距不断拉大的根本原因。建立城乡统一的要素市场包括土地市场,是加快农村发展的根本途径。

  对公益性建设用地,还是需要由政府征用。由于我国正处于基础设施快速建设阶段,特别是铁路、公路、管道、机场建设,必将占用部分耕地。各级地方党委、政府应做好群众工作,教育群众顾全大局,使基础设施建设能够得以顺利进行,建设成本能够得到有效控制。基础设施建设搞好了,有利于地方经济发展,也有利于农民增收。

  农村土地制度的三项改革,将使土地公有制的实现方式发生重大变化,使之与市场经济有效融合。过去,我们在国有企业改革中,曾成功地通过两权分离,实现了国有经济与市场经济的融合。党的十四届三中全会《决定》曾指出,国有企业对所占有的国有资产,拥有法人财产权,可以抵押、担保、转让、受益。十八届三中全会又提出,对国有企业的管理要从管资产为主向管资本为主转变。现在是把这一成功经验在农村土地制度上加以复制,从理论和实践上来说,都不应该存在障碍。其中略有区别的是,农村土地有一个用途管制问题。即耕地的流转必须在不改变用途的情况下进行。如果需要将耕地变为建设用地,必须符合建设规划,并依法办理征地手续。党的十七届三中全会决定还明确,土地的占补平衡可以在省域范围内进行。这就可以把农村零星、分散的建设用地资源加以复垦,通过土地市场交易和规划部门统一调剂,满足投资者对建设用地的需求。

  四、重视和推广重庆地票市场的成功经验

  重庆市作为全国统筹城乡发展体制改革的试点地区,从2008年成立农村土地交易所,启动地票交易试点。进城农民工自愿退出的宅基地经复耕后,由土地管理部门丈量,发给地票,到政府设立的全市统一的地票市场出售。需要建设用地的企业到地票市场购买,然后由规划部门在全市范围内统一调节使用。7年来,农户退出宅基地并出让20多万亩,平均每亩交易价格20万元。通过地票市场,把全市零星、分散的建设用地资源利用起来,使远离市区的土地资源也能分享到市区的级差地租。试行7年,产生了四个意想不到的效果:一是增加了农民收入。7年土地使用权出让收入约400亿元,85%归农户所有,15%归村集体。二是满足了城市建设用地的新增需求。凡是到重庆投资的企业,很快可以落地。三是新增了7万多亩耕地,提高了土地经营的规模化水平。四是有409万户农民转为城市户口,退出宅基地为其提供了在城市的部分安家费。实践证明,重庆的实验是成功的。他们从推进农业现代化、新农村建设、农民工市民化中释放了经济发展的新的强大动力,城乡面貌发生了深刻变化,深受广大农民欢迎。

  当前,我国经济正面临着需求不足、经济下行、通货紧缩等问题,重新聚焦农村改革,统筹农业现代化、新农村建设和农民工市民化三项重大工程的改革和发展,释放城乡一体化的巨大发展潜力,是克服经济下行压力的根本举措,是到2020年实现全面小康的重要途径。重庆的经验符合党的十八届三中全会《决定》精神,为再次聚焦农村改革提供了成功经验,若能扩大试点范围或在更大范围内推广,必将产生类似于当年土地家庭联产承包制那样的经济和社会效应。

编辑: 孟磊 作者: 郑新立